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▲台灣銀行家2月號雙封面。（圖／金融研訓院提供）
文／許嘉棟
我個人在本刊第83期（2016年11月號）曾為文，論及全球經濟由於產能過剩、欠缺重大技術突破，以及需求萎縮等原因，陷入成長停滯之困境。本文對全球應如何脫困，以及有無脫困可能性等問題，繼續討論。
前文提及經濟成長的動能，長期仰仗於供給面生產能量的擴張、生產技術的進步，以及制度與結構面之改革等；短期則取決於消費與投資需求之強弱。在這些成長動能來源中，政府較易使力者，為制度與結構面之改革，以及藉由擴張性的貨幣與財政政策提振需求，因此，全球經濟脫困之途徑，主要還是在從事制度與結構面改革、強化寬鬆的貨幣政策，以及採取擴張性的財政政策3 方面。所謂制度與結構改革，指的是法令之健全化、管制之放寬、市場競爭之強化、勞動條件之彈性與勞動移動性之增強，以及產業結構與就業結構之調整等。這類改革有提升整體經濟生產力、提振活力與經濟效率的作用，故可由供給面收到增加產出與就業、降低生產成本，以及提高經濟成長率之效果。
土地貸款制度與結構改革之路難行
台東房屋二胎然而，制度與結構改革通常執行耗時，不易在短期間內收到宏效。此外，在執行層面，它還經常遭遇到政治與經濟兩方面問題之挑戰。在政治面，任何改革都有獲益者與受損者，造成利益的重分配，從而引發既得利益者之反對與抗爭。1980年代初期英國首相柴契爾夫人之經濟自由化改革，以及近幾年法國與南嘉義房屋二胎歐諸國的勞動市場改革，都曾在國內引起規模不小的罷工與街頭遊行示威抗議風波，甚至導致政權易主變天，都是顯例。前盧森堡總理容克爾（Jean Claude Juncker）在歐債危機高峰時曾說：「執政者都知道該怎麼做，只是不知道做了以後，怎麼連任而已。」足證改革非常不容易，執政者須有相當大的政治擔當、勇氣與毅力。
結構調整與景氣維持難以兼顧
在經濟面，結構性改革多是一種除舊布新之工作。例如產業與就業結構的調整，即是意指以新的產業與就業機會取代舊的產業與工作。它雖然長期有利經濟效率與競爭力，但在結構調整過程中，經常發生「舊的已除，新的未布」之青黃不接狀況，以致斲喪短期經濟景氣與就業。以中國大陸「十三五規劃」所提出的「去產能」供給側改革為例，光是去鋼鐵及煤炭之產能，去年才只在起步階段，即已造成數10萬從業人員的失業，並使相關省分的經濟瞬間陷入衰退。
大陸的產業與經濟結構調整，如何處理房地產這個產業，同樣面臨兩難的挑戰。房地產業的興盛可帶動許多相關聯產業之發展，故素有「火車頭產業」之稱。據估計，中國大陸近幾年的經濟成長率，約有1.5個百分點即源自房地產業之直接與間接的貢獻。然而，近幾年中國房地產業的興盛，導致各地大肆興建，一些二、三線城市的成屋來不及消化，餘屋快速累積，但另一方面房地產的投機炒作盛行、房價普遍飆漲，民怨也隨之高漲。根據2016年10月底之一則新聞報導，大陸當時的餘屋加計正興建中的住宅，總面積估計達120億平方米（約36.3億坪），足供4億人居住，足證房市供給過剩之嚴重。中國政府面臨餘屋過多，但房價又有泡沫化之虞，而且房地產業的興衰又攸關經濟景氣之好壞，與政府「穩增長」之目標能否達成密切相關等複雜情勢，其產業與金融政策究竟該協助業者「去庫存」？還是持續「打房」、抑制房價，以消除房市泡沫？在決策上確實陷入進退維谷之窘境。台灣近幾年的房地產政策，也曾在打房與維持經濟景氣之兩難抉擇中，多所游移。
因此，為了經濟之健全發展著想，各國的確有必要在制度與結構面持續進行改革，但囿於改革不易的政治現實，以及維護短期就業與經濟景氣之考慮，吾人恐難對之抱持太高的期待。
貨幣政策成效有限，且副作用多
在以寬鬆的貨幣政策刺激需求與短期經濟景氣方面，事實上，進入21世紀以來，以下幾道洪流已為全球共同譜下了資金氾濫的狂潮：
1、新興經濟體多以抑低本國貨幣對外幣值（匯率），作為促進出口與經濟成長之手段。此做法使這些國家形成貿易出超，並快速累積外匯存底，對應釋出大量本國貨幣。IMF 指出，15大新興經濟體之外匯存底至2014年第2季曾累積至最高值8.06兆美元。
2、2001∼2003年期間歐美央行以寬鬆的貨幣政策，刺激2001年由盛轉衰的國際景氣。
3、2008年全球金融海嘯爆發後，全球齊以極度寬鬆的貨幣政策救經濟。
4、近幾年全球景氣仍陷低迷，各國復陸續推出貨幣寬鬆措施。美國的量化寬鬆雖在2014年底退場，但日、英與歐盟仍在加碼。另外，近2、3年甚至還有一些國家採取負利率措施。
在持續採取強力的寬鬆貨幣政策，為全球經濟景氣不斷打強心針之情況下，全球資金雖然已呈氾濫，但在民間對未來經濟前景普遍欠缺信心，而且也缺實體投資機會之環境下，寬鬆的資金供給與低利率不僅對消費與投資之刺激作用有限，它還在以下幾方面，對全球經濟帶來了負面的影響：
1、偏低的利率使主要依賴存款利息維生大雅房屋二胎者的消費能力下降，對需求有不利的影響。
2、過剩的資金在許多地區引起房地產與股市價格高漲，重啟資產泡沫與金融危機之疑懼。
3、先進國家寬鬆貨幣政策所釋出的貨幣，在金融全球化下大量外流，成為到處流竄的熱錢，對新興經濟體的匯率、利率、股價與房地產價格的穩定造成重大衝擊。
4、寬鬆的貨幣政策導致該國貨幣貶值，以致加深了全球貨幣競貶之風龍潭房屋二胎潮。
總之，世界各國的貨幣政策幾乎都已運用至極限，不只振興需求與景氣的效果彰，而且負面的副作用不小。因此，已有不少知名學者專家，以及央行與國際金融組織的負責人齊聲呼籲：貨幣政策已經承擔過重提振景氣之職責，不宜將責任都丟給央行；換言之，也就是「別讓央行唱救經濟的獨角戲」（編按：2016年2月間《Financial Times》之社論標題）。
貨幣政策既已用老，招式亦已用罄，剩下可用以提振需求與短期景氣的財政政策，其可依賴性又如何呢？
高負債影響各國採行 擴張性財政政策
在財政政策方面，自從歐洲主權債務危機於2009年底爆發，各國大雅房屋二胎政府的財政赤字與未償債務餘額占GDP比率，即引起了世人的關注；不少國家對擴張性的財政政策，乃轉趨保守，尤其是政府未償債務占GDP比已高者。在爆發歐債危機的歐盟地區，主導歐盟經濟政策的德國，基於一次大戰後曾因嚴重財政赤字引發經濟動盪，進而導致希特勒上台的歷史記憶與教訓，對財政紀律更是堅持。
附表為2015年各國公共債務占GDP比。該表顯示歐、美、日等先進國家之政府債務比多高於全球平均值，歐盟之比率尤高。即使是歐債危機之當事五國，其政府債務比也都仍在100％以上。由於歐債危機之殷鑑不遠，這些高負債比之國家對採取擴張性的財政政策，多顯遲疑。
此外，全球化使各國之經濟緊密相關聯，一國的擴張性財政政策對當事國景氣的提振效果，透過進口有相當比例外溢到其他國家，未能在自己國內發揮作用。此持分借款種外溢效果為對他國之「外部利益」，但為本國政策效益之漏損；故而若基於成本效益之計算（財政支出之成本本國須完全負擔，效益則只有部分歸本國享受），各國採行擴張性財政政策的意願，可能因此而降低。唯各國若共同採行擴張性的財政政策，即可彼此互享外溢效果之利益，此一問題即可望克服。
3類國家猶有財政政策 使力空間
雖然政府未償債務占GDP 比已高的國家，可繼續急用借款採行擴張性財政政策的能力可能有限，不過下列3 類國家，應是有施展空間的：
1、債務比率仍低者
附表顯示雖然不少國家政府債務比已高，但比率仍低者也還有不少，這些國家應還可擴大公共支出。
2、公共債務多屬內債者
會引起主權債務危機者，主要是外債，不是國內債務。以日本為例，其政府債務比為全球第一高，但其公共債務大部分都是國內債務，故未引發危機。另以美國為例，其由公眾持有（即扣除由美國政府帳目持有者）之國債中，由外國投資者（主要是外國的中央銀行）持有的比率，在2014 年也只占47%。因此，公共債務主要是內債，外債比率尚不高的國家，也應還有財政政策施展空間。
3、貿易長期呈現順差者
貿易順差表示該國內需不足，而且其民間淨儲蓄超過政府財政赤字，故公共債務必多為國內債務。此種國家宜藉擴大公共支出，提振其內需與國內外經濟景氣。
具有以上3 種特性之一的國家，全球不在少數。這些國家若能共同擴大公共支出，或可有效提升全球的需求，使全球經濟脫困。
以台灣而言，政府的公共債務占GDP 比率在國際間算是低的（雖然潛藏債務可能不少，但各國同樣有潛藏債務問題），而且台灣政府全無外債，10 幾年來又多為超額儲蓄、民間投資意願低落與出超比例過高所困擾，故同時具備以上3種特性，因而是應當採行擴大公共支出政策的國家之一。
歸納言之，制度與結構性改革雖為全球經濟脫困的治本之策，各國宜持續推動，但短期難寄以提振景氣之期待；貨幣政策已難進一步施展，財政政策則猶有發揮空間。唯在全球化下，尚有能力擴大公共支出者應透過國際協商，通力合作，共同使力，方克有成。
許嘉棟
現職：台灣金融研訓院榮譽顧問、東吳大學講座教授、臺灣大學經濟系兼任教授
經歷：台灣金融研訓院董事長、中研院經濟研究所所長、央行副總裁、財政部長
※ 精彩全文，詳見《台灣銀行家2017年2月號》。
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